El plazo de interposición del recurso contencioso - administrativo

De: Joaquín Meseguer Yebra
Fecha: Septiembre 1998

La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (B.O.E. nº 167, del 14 de julio) ve la luz transcurridos casi seis años desde la aprobación de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre), sin que prácticamente el orden jurisdiccional contencioso-administrativo haya sufrido alteración alguna a raíz de esta última salvo en aspectos puntuales como la reforma del art. 37. 1 ó del art. 57.2 por la Disposición Adicional Undécima de la Ley 30/1992 que exigía cumplimentar para la interposición del recurso contencioso-administrativo el trámite de la comunicación previa al órgano administrativo correspondiente, al que se refiere de igual manera el art. 110.3 de la última ley citada, precepto que queda suprimido definitivamente por la Disposición Derogatoria Segunda de la Ley 29/1998.

Obviamente el panorama administrativo sufrió alteraciones de tal medida que se hacía inoportuna la permanencia de la Ley reguladora de esta jurisdicción sin practicar en el plazo más corto posible de tiempo las adaptaciones oportunas en aquellos preceptos que claramente habían quedado desfasados a la entrada en vigor de la Ley 30/1992. Así nos hemos encontrado con la necesidad de efectuar numerosas interpretaciones hasta la aprobación de la nueva Ley jurisdiccional para ajustar la norma a nuevos plazos, prácticas e instituciones como es el caso de la certificación de actos presuntos que la Ley 30/1992 crea ex novo. Un caso interesante a este respecto resulta la labor interpretativa que la doctrina tuvo que desarrollar al hilo del art. 58.2 de la antigua Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA) de 27 de diciembre de 1956, cuando regulaba el plazo para la interposición del recurso del mismo nombre frente a actos presuntos. De esta manera, ese precepto disponía que en el caso de que el acto no fuera expreso "...el plazo será de un año, a contar desde la fecha de la interposición del recurso de reposición...".

Resulta sorprendente comprobar cómo en ocasiones las adaptaciones más urgentes son las que más se demoran en el tiempo. Este artículo no sólo olvidaba por completo los efectos de la nueva certificación de acto presunto, sino que conservaba una figura administrativa extinguida casi de manera absoluta de la normativa actual como es el recurso de reposición, recurso que vuelve a aparecer en nuestro ordenamiento administrativo tras las reformas que se operan en la Ley jurisdiccional (art. 46.4) y las que ya se encuentran en marcha en la Ley 30/1992. Por contra, como hemos visto, esta última norma no perdió un instante en incorporar a la Ley jurisdiccional un aspecto de menor calado, la comunicación previa, cuya falta fue declarada recientemente por el Tribunal Constitucional como un defecto formal subsanable en su sentencia 89/1996, de 23 de mayo, y que finalmente como hemos visto ha quedado suprimida de la normativa actual.

En este breve trabajo abordamos el tema del plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo frente a un acto presunto tras la promulgación de la Ley 30/1992 y a la vista de la doctrina que sobre el tema ha ido pronunciándose sobre este aspecto sin dejar de exponer las propuestas que se recogieron en anteproyecto y proyecto de la actual Ley jurisdiccional así como la solución final por la que ha optado esta norma.

Como perfectamente ya sabemos y acabamos de ver, a la entrada en vigor de la Ley 30/1992 el art. 58. 2 de la LJCA dejaba un espacio ausente de normación lo suficientemente importante para que se pudiera producir una disparidad de pronunciamientos judiciales en relación a algo tan esencial y básico como es el plazo que tiene todo interesado para ejercitar su derecho a la tutela judicial efectiva en el ámbito contencioso-administrativo. Esa disparidad que a simple vista es imaginable, tuvo su reflejo en el ámbito doctrinal en opiniones tan diversas como las de los profesores Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández por un lado y por otro el profesor Rafael Entrena Cuesta.

Los primeros se cuestionaban en principio la aplicación del plazo de dos meses aplicable como norma general para los actos expresos en el art. 58. 1 LJCA, sobre la base de que los actos presuntos se equiparan ahora a los expresos en sus efectos. No obstante, la opinión de estos autores se inclinaba finalmente por la procedencia del plazo de un año, en aplicación del derecho ya aludido contenido en el art. 24. 1 CE y la STC 6/1986, de 21 de enero cuyo criterio recoge la Ley 30/1992 tal como se plasma en su Exposición de Motivos cuando dice que "...el silencio administrativo, positivo o negativo, no debe ser un instituto jurídico normal, sino la garantía que impida que los derechos de los particulares se vacíen de contenido cuando su Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado...".

La disposición de un plazo mayor al de dos meses, como es el de un año que recogía el art. 58. 2 LJCA y que defendían estos autores, giraba casi exclusivamente en torno al argumento de la mayor motivación a la que están obligados los actos expresos de la Administración respecto de los actos presuntos conforme la relación contenida en el art. 54 de la Ley 30/1992. Que esa motivación proporciona al administrado una orientación excepcional para hallar los fundamentos en qué basar su recurso, es evidente. También es cierto que, si bien el art. 44 de esta misma Ley no exige para las certificaciones de actos presuntos el que sean motivadas, lo cierto es que este factor aisladamente constituye una insuficiente y débil base para exigir el otorgamiento del plazo mucho más extenso de un año.

La inexistencia de un pronunciamiento expreso de la Administración en sentido positivo o negativo sería un mejor argumento a la hora de haber esgrimido la necesidad de un mayor plazo de interposición en el supuesto de actos presuntos, debido a la situación de incertidumbre que para el ciudadano supone, no especialmente el no saber por qué recurrir, sino el qué recurrir. Esta fue seguramente la razón fundamental por la que en el sistema de la LJCA y la casi totalmente derogada Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (LPA) se estableció este plazo.

Más allá va la ya citada más arriba STC 6/1986 que afirma que "...tratándose de resoluciones presuntas, o de resoluciones expresas notificadas defectuosamente, el plazo para recurrirlas ante los órganos jurisdiccionales se extiende hasta que se impugnan por el sujeto interesado...".

Entrena Cuesta opinaba de forma distinta. Para él el único plazo aplicable era el de dos meses, siendo la diferencia el momento a partir del cual se iniciaba el cómputo del plazo para la interposición, para lo cual no había más que remitirse al art. 58. 1 LJCA en el supuesto de los actos expresos, o al art. 44. 5 de la Ley 30/1992 para el caso de los presuntos. Según él, habría que aplicar en todo caso el plazo de dos meses en virtud de la naturaleza peculiar de la certificación de actos presuntos ya que constituye una manifestación expresa de la existencia de un acto presunto.

En nuestra opinión esta resultaba ser una opinión acertada, toda vez que el art. 44. 1 de la Ley 30/1992 regula que "...Para su eficacia, los interesados o la propia Administración deberán acreditar los actos presuntos mediante certificación emitida por el órgano competente que debió resolver expresamente el procedimiento...". De lo anterior, se extraía que se debía necesariamente solicitar una expresión formal a la Administración para poder hacer eficaz un acto presunto, lo que se asemejaba si no se asimila totalmente, a un acto expreso certificante de un efecto presunto.

Por otro lado, en estos casos y a falta de la existencia de acto expreso de la Administración, más allá incluso del plazo inicial que esta tiene para resolver (y atendiendo a la obligación de resolver que pesa siempre expresamente sobre la Administración conforme los arts. 42. 1 y 43. 1 de la Ley 30/1992 ) es cierto en este sentido lo que el Tribunal Constitucional sentaba en su pronunciamiento de 1986 en cuanto a que propiamente el plazo de interposición se extendía hasta el momento de la impugnación por el interesado. El plazo solamente corre desde el instante en que se expide la certificación o finaliza el plazo para su expedición. Al no existir plazo para la petición de la misma sería, por lo tanto, el interesado al solicitar la certificación de acto presunto el que marque el instante preciso a partir del cual se inicie el cómputo del polémico plazo.

Obviamente, así se desvirtuaba en parte el criterio dado por cierto sector de la doctrina que abogaba por el plazo más amplio de un año basándose en la dificultad que entraña el acto presunto que en todo caso privaba al interesado de los motivos o razones en que se apoyaba. Si bien esto es cierto, no lo era menos que el nuevo sistema diseñado por el art. 44 de la Ley 30/1992 demostraba que el interesado podía, mientras no existía acto administrativo expreso, beneficiarse de un plazo indefinido para preparar su recurso, sin necesidad de llegar a una interpretación demasiado forzada y extensiva del art. 58. 2 LJCA.

En todo caso, cualquiera que sea la opción elegida, el art. 44. 5 no ofrecería dudas en cuanto a su interpretación cuando dispone que "...los plazos para interponer recursos administrativos y contencioso-administrativo respecto de los actos presuntos se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la certificación, y si ésta no fuese emitida en plazo, a partir del día siguiente al de finalización de dicho plazo...".

El Proyecto de Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa que se presentó en las Cortes Generales señalaba al respecto del tema objeto de nuestro estudio que "...el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa si fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo anterior se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, el acto pueda entenderse presuntamente desestimado..." .

Esta propuesta se inclinaba por uniformizar el plazo de interposición en dos meses, aunque la redacción dada por el entonces artículo 44. 1 (que posteriormente resultaría afectado por enmiendas en el proceso de tramitación parlamentaria) no quedaría exenta de críticas por cuanto se habría tenido que delimitar cuándo exactamente podía entenderse el acto presunto desestimatorio (impropiamente el artículo hace referencia a acto presunto desestimado, cuando la desestimación no recae sobre el acto sino sobre el procedimiento, solicitud o recurso).

Probablemente el sentido que se le quiso dar a este precepto se ajustaba a lo dispuesto por el ya repetidamente referido art. 44. 5 de la Ley 30/1992. No obstante, y llevando a cabo un análisis quizá demasiado escrupuloso de este artículo, se podría haber afirmado también que nada se podía entender total y absolutamente desestimado de forma presunta hasta que no existiera una certificación de acto presunto que hiciera constar ese efecto, puesto que ya vimos que es únicamente entonces cuando la Administración debe abstenerse de resolver expresamente. Más acertado, sin duda, era el anteproyecto de esta Ley elaborado por el Ministerio de Justicia, ya que concretaba que "...si no lo fuera (expreso, el acto administrativo) el plazo anterior ( de dos meses) se contará a partir del día siguiente a la recepción de la certificación; y si esta certificación no fuere necesaria, a partir del día siguiente al que de acuerdo con su normativa específica, el acto pueda entenderse presuntamente desestimado...". Sólo habría faltado la previsión del supuesto en el que pedida la certificación, esta no es expedida.

Todas estas hipótesis han quedado en su mayor parte obsoletas y degradadas a raíz de la aprobación de la Ley 29/1998, de 13 de julio, que ha regulado de forma detallada el tema del plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo en su art. 46 disponiendo que "... el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuere expreso. Si no lo fuera, el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto."

"En los supuestos previstos en el artículo 29, los dos meses se contarán a partir del día siguiente al vencimiento de los plazos señalados en dicho artículo.

"Si el recurso contencioso-administrativo se dirigiera contra una actuación en vía de hecho, el plazo para interponer el recurso será de diez días a contar desde el día siguiente a la terminación del plazo establecido en el artículo 30. Si no hubiere requerimiento, el plazo será de veinte días desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de hecho.

"El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo se contará desde el día siguiente a aquel en que se notifique la resolución expresa del recurso potestativo de reposición o en que este deba entenderse presuntamente desestimado.

"El plazo para interponer recurso de lesividad será de dos meses a contar desde el día siguiente a la fecha de la declaración de lesividad.

"En los litigios entre Administraciones, el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo será de dos meses, salvo que por ley se establezca otra cosa. Cuando hubiera precedido el requerimiento regulado en los tres primeros apartados del artículo 44, el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado..."

Corresponderá efectuar en artículos posteriores un análisis exhaustivo de las novedades introducidas por esta nueva regulación del plazo en el recurso contencioso-administrativo, poniendo de relieve la opción escogida que se inclina decisivamente por ampliar el plazo en el caso de los actos administrativos presuntos.

Por otra parte el nuevo texto adelanta soluciones que con casi toda seguridad tomarán cuerpo en la ya iniciada reforma de la Ley 30/1992 como supone la introducción del recurso de reposición potestativo o la desaparición de la certificación de acto presunto lo que se adivina en la referencia efectuada por este artículo al inicio del cómputo del plazo para la impugnación de los actos presuntos, donde se obvia toda referencia a la certificación de acto presunto y se alude por contra al instante en que se produzca el acto presunto. No se deberá olvidar tampoco el trámite de requerimiento previo entre Administraciones Públicas que se introduce, ni el tratamiento específico dado a la vía de hecho que no hace sino reflejar el número creciente de casos en que los entes públicos afectan y se introducen en la esfera privada de los interesados prescindiendo de cualquier base jurídica.


Joaquín Meseguer Yebra
pertenece al Cuerpo Superior de la Junta de Castilla y León

BIBLIOGRAFÍA:

"Derecho Administrativo Procesal"
. Escusol Barra y Rodríguez- Zapata Pérez. Edit. TECNOS, 1.995. Págs. 377 y 378.

NOTAS:

1.  "...La reforma que ahora se aborda, que toma como base los trabajos parlamentarios realizados durante la anterior Legislatura, -en los que se alcanzó un inestimable grado de consenso en muchos aspectos- va bastante más allá. De un lado tiene en cuenta esas modificaciones parciales o indirectas, pero no sólo para incorporarlas a un texto único, sino también para corregir aquellos de sus elementos que la práctica judicial o la crítica doctrinal han revelado inapropiados o susceptibles de mejora. De otro lado, pretende completar la adecuación del régimen jurídico del recurso contencioso-administrativo a los valores y principios constitucionales tomando en consideración las aportaciones de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, la nueva organización del Estado y la evolución de la doctrina jurídica. Por último, persigue dotar a la Jurisdicción Contenciosa-administrativa de los instrumentos necesarios para el ejercicio de su función, a la vista de las circunstancias en que hoy en día se enmarca...". (Proyecto de Ley reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa. Boletín Oficial de las Cortes Generales. IV Legislatura. Serie A, núm. 71-1, de 18 de junio)

2.  Dicha sentencia dispone entre sus fundamentos jurídicos "...el principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico, reclama, en lo que ahora importa, la necesidad de interpretar las normas procesales en el sentido más favorable a la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva (STC 90/1.986), muy especialmente cuando está en juego no el acceso a los recursos sino el acceso a la jurisdicción (SSTC 37/1.995 y 55/1.995), para permitir así un pronunciamiento judicial sobre el fondo del asunto, contenido propio y normal de aquel derecho (STC 40/1.996) que, aquí, al proyectarse sobre los actos de la Administración, integra más específicamente el derecho de los administrados a que el Juez enjuicie los actos administrativos que les afectan (art. 24.1 CE), controlando la legalidad de la actuación administrativa, esto es, su sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (art. 103. 1. CE), lo que constituye la culminación del sistema de derechos y garantías característico del Estado de Derecho (STC 294/1.994).
De todo ello se deriva, en suma, que de entre las interpretaciones posibles de las normas cuestionadas ha de prevalecer no la que sostienen los Autos de planteamiento de las cuestiones aquí acumuladas y que determina la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, impidiendo la resolución jurisdiccional de fondo, sino la que viene a hacer viable esta resolución con plena efectividad del derecho a la tutela judicial que recoge el art. 24. 1 CE y que se traduce en una configuración de la omisión de la comunicación previa como defecto subsanable..."

3.  "Curso de Derecho Administrativo II". Editorial CIVITAS, S.A. Madrid, 1.993. Págs. 615 y 616.

4.  "Curso de Derecho Administrativo I/1". Editorial TECNOS. 11ª Edición. Págs. 288 y 289.

5.  "...no puede calificarse de razonable una interpretación que prima la inactividad de la Administración colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales..."

6.  El art. 94. 1 de la LPA disponía que "...cuando se formulare alguna petición ante la Administración, y esta no notificase su decisión en el plazo de tres meses, el interesado podrá denunciar la mora y, transcurridos tres meses desde la denuncia, podrá considerar desestimada su petición, al efecto de deducir, frente a esta denegación presunta, el correspondiente recurso administrativo o jurisdiccional, según proceda, o esperar la resolución expresa de su petición..."

7.  Dice el art. 43. 1 párrafo segundo que "...el vencimiento del plazo de resolución no exime a las Administraciones Públicas de la obligación de resolver, pero deberán abstenerse de hacerlo cuando se haya emitido la certificación a que se refiere el artículo 44...", lo que no deja de ser otro apoyo a la consideración de esta certificación como acto expreso de la Administración, procediendo la aplicación del plazo general de dos meses para la interposición del recurso contencioso-administrativo.